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PPP應用領域和總投資額雙增 監管強調嚴禁變相舉債

作為投融資體制改革的一項重要探索,我國首批農業和林業領域政府和社會資本合作(PPP)試點項目日前正式公布。截至今年上半年,全國PPP入庫項目總投資額已超過16萬億元,PPP項目需求還在持續加大。專家表示,隨著更多的行業領域破冰,PPP應用范圍會越來越大,但與此同時,也要高度重視發展PPP模式過程中出現的多種不規范現象,監管部門要求嚴禁各類借PPP變相舉債等行為。

  破冰 農林業首批PPP試點項目公布

  國家發改委和農業部近日共同組織篩選了農業領域第一批政府和社會資本合作(PPP)試點項目,河北、江蘇、安徽等省份的20個項目入圍。而就在此前不久,國家發改委辦公廳、國家林業局辦公室印發社會資本參與林業生態建設第一批試點項目的通知,確定河北省洋辰投資集團有限公司建設萬畝造林園區項目等12個項目作為國家層面聯系的社會資本參與林業生態建設第一批試點項目。

  至此,政府今年年初提出的年內啟動農業、林業領域的PPP試點工作出現了實質性突破。

  專家認為,PPP模式適用于具有公共服務屬性、政府無法獨立承擔、期限較長又具有微利的項目,農業和林業的建設與PPP模式的特點不謀而合,且市場規模巨大。

  社科院中國財經戰略研究院副研究員蔣震就對《經濟參考報》記者表示,農業PPP一定要站在現代農業發展的角度去優化機制。讓社會資本參與農業項目的前提是保證收益率,要通過現代農業的發展,實現規模化、分工化、技術化、職業化,從而增加社會資本的收益率。此外,農業PPP項目不局限于農業生產本身,要從農業全產業鏈角度去提高社會資本參與的積極性,比如要加大對農業加工業、農業觀光旅游等第三產業項目的重視程度。

  社科院農村發展研究所研究員李國祥表示,可以由國家通過財政注入資金成立擔保公司或保險公司,如社會資本投入后出現風險,這類政策性的擔保、保險公司可以賠付一部分,這樣可以把銀行、金融等各方面積極性調動起來,吸引更多資本投資農業

  農業部產業政策與法規司副司長郭永田認為,在一些基礎項目上,政府要真正實現從微觀向宏觀、從審批向監管、從項目安排向制度供給的轉變,要真正做到政府投入與社會資本有機結合,利用PPP創新農業投資模式,提高投資效率。

  雙增 PPP應用領域和總量實現突破

  實際上,農業并非近期唯一首次被納入PPP示范項目的行業。根據財政部等19部門日前聯合印發的《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(簡稱通知),第四批PPP示范項目申報篩選注重激發市場活力,激勵先進地區,突出行業破冰和引領帶動效應,優先支持民營企業參與的項目。通知提出,優先支持環境保護、農業、水利、消費安全、智慧城市和旅游、文化、教育、體育、養老等幸福產業的項目。

  大岳咨詢總經理金永祥對《經濟參考報》記者表示,通知提出行業破冰,較前三批示范項目相比,增加了農業、消費安全和商貿基礎設施等領域,PPP的應用范圍將會越來越大。申報條件較前三批嚴格,對前期工作的深度要求較高,并規定至少要進入采購階段。該規定有助于示范項目落地,對穩增長有積極作用。他還表示,申報規模較第三批每個省從50個增加到60個,略有增長,入選示范項目個數和投資有望超過750個和15000億。

  與PPP應用范圍同時實現突破的,還有PPP的總投資額。根據財政部PPP中心的最新統計顯示:截至2017年6月末,按照財政部相關要求審核納入項目庫的項目,即全國入庫項目有13554個,總投資額達16.4萬億元,覆蓋全國31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團,19個行業領域。自2016年1月末至2017年6月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元,PPP項目需求還在持續加大。

  值得一提的是,市場普遍關注的項目落地率也在變好。從示范項目落地率來看,第一批和第二批示范項目已100%落地。截至今年6月末,第三批示范項目已經落地311個,落地率為60.6%,環比增加15個落地項目,落地率提高2.9個百分點;與去年末相比,增加91個落地項目,落地率提高17.7個百分點。從地域和行業領域來看,落地項目數前三位的地方是:山東、新疆和安徽,合計占落地項目總數的30.4%。落地項目數前三位的行業領域是:市政工程、交通運輸以及生態建設和環境保護,合計占落地項目總數的64.3%。

  警惕 不規范現象引監管高度重視

  雖然發展形勢一片大好,但目前各地出現的一些違規現象也引起了監管部門的警惕。日前財政部專門就進一步推進PPP規范發展召開了工作座談會。

  “目前,一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式,變相舉借債務,導致債務規模增長較快,債務率甚至超過了警戒線,形成潛在的風險觸發點。”財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌坦言,推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務領域供給側結構性改革,引入市場機制和資源,提升管理能力,促進公共服務提質增效,而不是單純地解決融資問題。當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象,需要引起高度重視。

  中國人民大學重陽金融研究院研究員劉英表示,受制于既有經驗,部分地方政府仍將其作為緩解債務壓力的工具,甚至將部分債務項目包裝成PPP項目,從而未能使用PPP政策引導產業環境,反而由于債務項目的包裝,加大了PPP項目承擔的債務風險。而公共服務PPP項目回報率較低,本身也存在回報風險。因此,控制PPP專項債的潛在風險,首先要根據PPP項目運行進程,完善相應的法律法規,對合作雙方進行有效的法律約束,消除民營資本參與PPP項目的顧慮。

  而監管部門對此也做好了應對部署。史耀斌表示,下一步,要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統一執行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區,要進行風險預警。

  此外,史耀斌還強調嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目,不得安排財政資金。而對于不屬于公共服務的純商業化項目,以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目,要準確界定,從識別、論證、入庫等環節嚴格把關,不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

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